加快完善市場主體退出制度改革方案

市場主體退出制度是現代化經濟體系的重要組成部分。為進一 步暢通市場主體退出渠道，降低市場主體退出成本，激發市場主體 競爭活力，完善優勝劣汰的市場機制，推動經濟高質量發展，經國 務院同意，現就加快完善市場主體退出制度提出如下改革方案。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，堅持穩中求進工作總基調， 堅持新發展理念，堅持推動高質量發展，堅持以供給側結構性改革為主線，以促進資源優化配置和提高資源使用效率為目標，按照市場化、法治化原則，建立健全市場主體退出制度，提高市場重組、 出清的質量和效率，促進市場主體優勝劣汰和資源優化配置，推動經濟高質量發展和現代化經濟體系建設。

（二）基本原則。

——堅持市場化改革。充分發揮市場配置資源的決定性作用， 規范市場競爭秩序，減少市場扭曲，完善優勝劣汰的市場機制，促進生產要素和資源由無效低效市場主體向高效市場主體流動，最大程度發揮各類要素和資源潛力。更好發揮政府作用，創新調控、監管、服務方式，為市場主體依法退出營造良好的制度環境。

——堅持法治化方向。加快完善市場主體退出的法律法規，尊重和保障市場主體自主經營權利。有效銜接各類法律法規和相關政策，有效降低市場主體退出交易成本。在市場機制不能有效發揮作用的領域，通過合理運用公共政策，引導或強制低效無效市場主體 依法有序退出，同時暢通退出權利救濟途徑。

——堅持約束與激勵并舉。強化市場紀律，促進市場主體審慎經營，防止盲目激進經營和過度負債。對經營失敗的誠實市場主體給予適當寬容，使退出市場主體承擔合理有限責任，保留再創業機會，保護創新創業的積極性。

——堅持保護各方合理權益。處理好企業職工、各類債權人、股東以及其他利益相關方之間的權利義務關系，切實防范逃廢債等道德風險，確保各方依法公平合理分擔退出成本，保障市場主體退出穩妥有序、風險可控。同時著眼全局和長期利益，提高退出效率， 防止因利益糾葛久拖不決導致多輸局面。

（三）總體目標。

逐步建立起與現代化經濟體系相適應，覆蓋企業等營利法人、非營利法人、非法人組織、農民專業合作社、個體工商戶、自然人 等各類市場主體的便利、高效、有序的退出制度，市場主體退出渠道進一步暢通，市場主體退出成本明顯下降，無效低效市場主體加 快退出，為構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制提供有力支撐。

按照市場化法治化原則，進一步明確市場主體退出方式，完善規范退出的條件、標準和具體程序，使各類市場主體均有適當的退出方式和渠道。

（一）規范自愿解散退出。

企業等營利法人、非營利法人和非法人組織在其設立章程中應按照意思自治原則依法對解散事由作出約定，當解散事由出現時，除法律另有規定外，由市場主體按照治理程序決議解散，自愿退出市場。

（二）建立健全破產退出渠道。

在進一步完善企業破產制度的基礎上，研究建立非營利法人、非法人組織、個體工商戶、自然人等市場主體的破產制度，擴大破產制度覆蓋面，暢通存在債權債務關系的市場主體退出渠道。

（三）穩妥實施強制解散退出。

嚴格限定市場主體因政府公共政策規定而強制解散退出的條件，穩妥處置退出后相關事宜，依法保護市場主體產權。統一市場主體強制解散退出的標準和程序。對強制解散退出應設定救濟程序，依法保障退出市場主體和利益相關方的合法權益。

（四）明確特定領域退出規則。

因公共安全、產業調控、區域發展、技術標準、環境保護等公共利益需要，有關機關可以依法強制或引導市場主體從特定生產領域、業務領域退出。研究在相關法規和政策中進一步明確特定領域退出的觸發條件、補償機制。

市場主體出現解散事由，應按程序依法組織清算組開展清算。市場主體無法就自行清算達成一致或相關責任主體怠于履行清算義務的，企業等市場主體的股東或債權人可以依法申請法院指定清算組進行強制清算。清算結束后，清算組應依法及時申請注銷登記。清算過程中符合破產條件的，應依法及時轉入破產程序。

（一）完善市場主體清算機制。

強化市場主體履行清算義務的責任，根據市場主體不同性質和類型，明確清算程序的啟動條件和清算期限、清算義務人的權利義務。建立清算義務人怠于履行清算義務時的法律責任追究機制。完善公司解散清算與破產清算程序的銜接機制。（最高人民法院、國家發展改革委、司法部、市場監管總局等按職責分工負責）

（二）完善注銷登記制度。

提高注銷登記制度的便利程度，加大技術平臺投入，利用現代信息技術減少或取消現場辦理環節，大幅降低市場主體退出的交易成本。進一步探索簡化普通注銷程序，研究通過改革清算公告發布渠道、減少公告等待時間、對符合條件的市場主體豁免提交清算報告等方式，進一步完善普通注銷制度。研究探索在法律法規中增加關于企業簡易注銷登記程序等相關規定的必要性和可行性。研究建立市場主體強制退出制度，完善相關法律法規，對因經營異常、違法失信而被吊銷營業執照、責令關閉的企業和個體工商戶等市場主體，依照法定程序實施強制退出。（市場監管總局牽頭負責）

市場主體達到法定破產條件，應當依法通過破產程序進行清理，或推動利益相關方庭外協議重組，以盡快盤活存量資產，釋放資源要素。對陷入財務困境但仍具有經營價值和再生希望的企業，支持債權人、債務人及利益相關方利用破產重整或庭外協議重組等方式，推動企業債務、股權結構和業務重組，恢復生產經營。對喪失經營價值和再生無望的企業，要及時通過破產程序實現市場出清。

（一）完善企業破產制度。

完善企業破產啟動與審理程序。完善破產程序啟動制度，厘清政府、法院、債務人、債權人和破產管理人在破產程序中的權利義務。企業符合破產條件時，應依法及時啟動破產程序，不得設定超出法律規定的條件和程序。研究規定企業和企業高級管理人員等相關責任主體在企業陷入財務困境時負有及時申請破產清算或重整義務的必要性和可行性。總結執行轉破產實踐經驗，明確執行轉破產制度的法律地位。

完善破產程序中債權清償順位規則。建立破產簡易審理程序，實行破產案件繁簡分流。完善跨境破產和關聯企業破產規則，推動解決跨境破產、復雜主體破產難題。完善破產企業有關人員法律責任制度，嚴厲打擊惡意逃廢債等違法違規行為、（最高人民法院、國家發展改革委、司法部、中國銀保監會等按職責分工負責）

研究建立預重整和庭外重組制度。完善金融機構債權人委員會制度，明確金融機構債權人委員會制度和庭內債權人委員會制度的程序轉換和決議效力認可機制。研究建立預重整制度，實現庭外重組制度、預重整制度與破產重整制度的有效銜接，強化庭外重組的公信力和約束力，明確預重整的法律地位和制度內容。（最高人民法院、國家發展改革委、司法部、中國人民銀行、中國銀保監會、 中國證監會等按職責分工負責）

完善企業破產重整制度。倡導積極重建的破產重整理念，切實解決企業破產污名化問題，充分利用破產重整制度促進企業重組重生。細化完善重整程序實施規則，明確強制批準重整計劃的審查標準和法律依據，規范法院對重整計劃的強制批準權。完善重整程序中的分組表決機制。優化管理人制度和管理模式，明確管理人與債務人、債權人之間的權利界限，合理發揮債務人在重整程序中的作用。建立吸收具備專業資質能力的人員參與重整企業經營管理的機制，促進重整企業保持經營價值。（最高人民法院、國家發展改革 委、司法部、中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等按職責分工負責）

（二）分步推進建立自然人破產制度。

    研究建立個人破產制度，重點解決企業破產產生的自然人連帶責任擔保債務問題。明確自然人因擔保等原因而承擔與生產經營活動相關的負債可依法合理免責。逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責，最終建立全面的個人破產制度。（國家發展改革委、司法部、中國人民銀行、中國銀保監會等按職責分工負責）

（三）加強司法與行政協調配合。

完善司法與行政協調機制。地方各級人民政府應積極支持陷入財務困境、符合破產條件的企業進行重整或破產清算。鼓勵地方各級人民政府建立常態化的司法與行政協調機制，依法發揮政府在企業破產程序中的作用，協調解決破產過程中維護社會穩定、經費保障、信用修復、企業注銷等問題，同時避免對破產司法事務的不當干預。（各地方人民政府負責）

明確政府部門破產行政管理職能。在總結完善司法與行政協調機制實踐經驗的基礎上，進一步明確政府部門承擔破產管理人監督管理、政府各相關部門協調、債權人利益保護、特殊破產案件清算以及防范惡意逃廢債等破產行政管理職責。（各地方人民政府負責）

（四）加強司法能力及中介機構建設。

加強破產審判能力建設。深化破產審判機制改革，根據各地審判實踐需要，在條件成熟的中級人民法院積極推動組建破產案件專業審判團隊，優化破產案件專業審判團隊的職責和內部管理體系。加強對破產審判專業人員的培訓和專業隊伍的建設，完善對破產審判法官的考核機制。（各省級人民政府、最高人民法院等按職責分工負責）

大力培育破產管理人隊伍。進一步細化完善管理人職責，明確管理人履職過程中發現惡意逃廢債等違法行為時依法提請法院移送偵查的職責，進一步優化破產管理人名冊制度、管理人選任機制和管理人報酬制度，積極開展管理人履職能力培訓工作，支持和推動管理人行業自律組織建設，強化對管理人的履職考核和動態監督管理，督促管理人提高責任意識和履職能力。（國家發展改革委、 最高人民法院等按職責分工負責）

（一）建立健全金融機構市場化退出機制。

完善金融機構市場化退出的程序和路徑。完善相關法律法規，明確對問題金融機構退出過程中接管、重組、撤銷、破產處置程序和機制，探索建立金融機構主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。及時有效發揮存款保險制度和相關行業保障基金的作用。（財政部、中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等按職責分工負責）

完善金融機構資產、負債、業務的概括轉移制度。依托存款保險制度和保險保障基金、證券投資者保障基金、信托業保障基金等相關行業保障基金，進一步完善金融機構強制退出時的儲蓄存款合同、保險合同、證券業務合同、資產管理業務合同、信托財產和信托事務等各類合同和業務的轉移接續。（中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等按職責分工負責）

建立金融機構風險預警及處置機制。明確風險處置的觸發條件，制定退出風險處置預案，豐富風險處置工具箱，建立健全信息共享機制。完善金融機構市場化退出損失分擔機制，明確股東和無擔保債權人應先于公共資金承擔損失。（財政部、中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等按職責分工負責）

（二）完善國有企業退出機制。

推動國有“僵尸企業”破產退出。對符合破產等退出條件的國有企業，各相關方不得以任何方式阻礙其退出，防止形成“僵尸企業”。不得通過違規提供政府補貼、貸款等方式維系“僵尸企業”生存，有效解決國有“僵尸企業”不愿退出的問題。國有企業退出時，金融機構等債權人不得要求政府承擔超出出資額之外的債務清償責任。（各地方人民政府、最高人民法院、國家發展改革委、財政部、中國人民銀行、國務院國資委、中國銀保監會等按職責分工負責）

完善特殊類型國有企業退出制度。針對全民所有制企業、廠辦集體企業存在的出資人已注銷、工商登記出資人與實際控制人不符、賬務賬冊資料嚴重缺失等問題，明確市場退出相關規定，加快推動符合條件企業退出市場，必要時通過強制清算等方式實行強制退出。（國務院國資委、國家發展改革委牽頭，有關部門按職責分工負責）

（三）健全非營利法人和非法人組織等退出機制。

進一步細化非營利法人、非法人組織解散清算制度，推動非營利法人、非法人組織及時注銷。參考企業法人破產制度，推動建立非營利法人、農民專業合作社、合伙企業等非法人組織破產制度。（最高人民法院、市場監管總局、民政部等按職責分工負責）

（四）完善特定領域退出機制。

規范特定領域退出程序。建立政策成本效益和成本有效性分析制度，審慎評估因公共利益而要求經營者退出特定生產或業務領域的必要性，按照比例原則以成本最小化的方式達成政策目標，盡量避免影響市場主體正常生產經營活動。（國家發展改革委、工業和信息化部、中國人民銀行、中國銀保監會等按職責分工負責）

完善特定領域依法退出機制。對競爭性領域，審慎使用強制退出方式，主要通過激勵性措施引導實現特定領域退出；因公共利益確需強制退出的，應依法建立補償機制，保障退出市場主體和其利益相關方的合法權益。對壟斷性行業和其他實行許可管理的行業，應在行業監管規則中明確經營者退出標準，并定期開展審查，經營者達到退出標準的，應依法退出特定生產或業務領域；行業監管規則中應同時明確因公共利益需退出的事由、程序和補償標準，作為經營者準入條件，當事由出現時，應按法定程序退出并按標準進行補償。（國家發展改革委、工業和信息化部、中國人民銀行、中國銀保監會等按職責分工負責）

（一）完善市場主體優劣甄別機制。

加強社會信用體系建設。大力弘揚誠信文化，使市場主體樹立守法誠實經營理念，自覺遵守商業道德，加強守信聯合激勵和失信聯合懲戒等機制建設，使守信者處處暢通、失信者寸步難行。（國家發展改革委、中國人民銀行牽頭負責）

完善競爭政策。加強對實施壟斷、開展不正當競爭行為的監管， 嚴格依法查處各類壟斷行為和濫用行政權力排除、限制競爭行為，提高市場競爭的充分性與公平性。（市場監管總局牽頭負責）

規范產業政策。針對市場不能有效發揮作用的領域制定有關政策規定，突出功能性、預測性，審慎使用可能造成市場扭曲的政策工具，對出臺涉及市場主體經濟活動的政策措施，嚴格進行公平競爭審查，完善市場競爭環境和營商環境，防止由政府越位和過度干預造成逆向選擇。（國家發展改革委、工業和信息化部、市場監管總局等按職責分工負責）

（二）建立市場主體退出預警機制。

強化企業信息披露義務。提高企業財務和經營信息透明度，強化信息披露義務主體對信息披露真實性、準確性、完整性的責任要求。公眾公司應依法向公眾披露財務和經營信息。非公眾公司應及時向股東和債權人披露財務和經營信息。鼓勵非公眾公司特別是大型企業集團、國有企業參照公眾公司要求公開相關信息。強化企業在陷入財務困境時及時向股東、債權人等利益相關方的信息披露義務。（各地方人民政府、國家發展改革委、中國人民銀行、市場監管總局、國務院國資委、中國銀保監會、中國證監會等按職責分工負責）

建立企業信用綜合評價機制。推動信用評級行業規范健康發展，支持信用評級機構開展企業綜合信用評價。鼓勵引導有關行業主管部門、行業協會商會、高等院校、科研機構以及信息中介機構研究建立反映市場主體財務狀況和經營效率的評價指標。（國家發展改革委、中國人民銀行牽頭負責）

建立企業債務風險監測預警機制。依托全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統和金融信用信息基礎數據庫、失信被執行人數據庫等信用信息平臺，整合相關數據信息，加強對一定債務規模以上企業債務風險的監測，加快一定債務規模以上企業的負債、擔保、涉訴等信息在一定范圍內依法公開和部門間共享，鼓勵企業自主對外披露更多利于債務風險判斷的信息。（國家發展改革委牽頭，最高人民法院、中國人民銀行、市場監管總局、中國銀保監會等按職責分工負責）

建立自然人債務風險監測預警機制。加強對居民部門債務水平和債務結構的分析監測，完善自然人債務風險評價指標和預警機制，建立社會公眾財務風險管理及理財能力教育培訓機制，防范自然人過度負債風險，處理好債權人權益保護與債務人生存權保護之間的關系。（國家發展改革委、中國人民銀行、中國銀保監會等按職責分工負責）

（一）建立健全社會安全網。

指導退出企業做好勞動關系處理，積極穩妥解決社會保險關系轉移接續、拖欠職工工資等問題，切實保障退出企業職工的合法權益。（各地方人民政府、人力資源和社會保障部等按職責分工負責）

（二）依法保護金融債權人利益。

明確金融債權人委員會法律地位。推動銀行、證券、保險、信托等領域的金融債權人組建相對統一的金融債權人委員會。明確金融債權人委員會的法律地位、議事規則和程序，通過統一的金融債權人委員會加強與債務人的溝通協調，避免金融債務過度累積，防范惡意逃廢債，有效監控債務風險，維護金融債權人合法權益。（中國銀保監會牽頭，中國人民銀行、國家發展改革委、中國證監會等按職責分工負責）

促進金融債權人積極推動市場主體退出。鼓勵銀行、證券、保險、信托等領域的金融債權人積極參與破產程序，支持金融債權人加強對企業等市場主體債務風險的監測，推動金融債權人積極化解市場主體債務風險，促進市場主體及時出清。（中國銀保監會牽頭，中國人民銀行、國家發展改革委、中國證監會等按職責分工負責）

（三）切實防范國有資產流失。

 按照市場化法治化原則，完善國有資產價值發現和監督機制，進一步健全完善國有資產流失責任認定及追究制度，規范國有資產登記、轉讓、清算、退出等程序和交易行為，發揮專業化中介機構作用，涉及資產評估的，應當依法履行資產評估程序。在市場主體退出過程中，堅持國有資產市場化定價原則，鼓勵通過產權、股權、證券市場發現和合理確定資產價格，促進國有資產保值增值。優化國有資產退出審批機制和程序，提高審批效率，強化信息公開，加強社會監督，防止因內部人控制、利益輸送等造成國有資產流失。（各地方人民政府、財政部、國務院國資委等按職責分工負責）

（一）完善信用記錄與信用修復制度。

完善重整企業信用修復機制。進一步健全和完善相關制度，使重整成功的企業不再被納入金融、稅務、市場監管、司法等系統的黑名單，實現企業信用重建。（國家發展改革委、中國人民銀行牽頭負責，最高人民法院、市場監管總局、稅務總局等按職責分工負責）

完善市場主體退出責任人信用記錄機制。對市場主體退出過程中惡意逃廢債特別是惡意逃廢職工債務、過失導致國有資產流失、未按規定及時履行清算義務等違法違規行為責任人，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統和金融信用信息基礎數據庫。建立直接責任人員失信行為聯合懲戒機制。結合自然人破產制度建設，建立健全自然人破產信用記錄及信用修復制度，形成以信用為核心的自然人市場行為正向激勵約束機制。（國家發展改革委、中國人民銀行牽頭，最高人民法院、市場監管總局、稅務總局、中國銀保監會等按職責分工負責）

（二）完善市場主體退出相關財政稅收政策。

優化企業破產重整稅收政策環境。梳理企業破產重整稅收支持政策，做好政策宣傳解讀工作，落實好虧損彌補和特殊性稅務處理等稅收政策，為企業破產重整營造良好環境。（財政部牽頭，稅務總局按職責分工負責）

探索研究破產經費籌措機制。鼓勵有條件的地方探索建立破產經費籌措機制，對破產財產不足以支付破產費用的市場主體，可通過籌措經費幫助支付有關費用。（各地方人民政府牽頭負責）

（三）完善市場主體退出資產資源優化利用制度。

構建多元化資產流轉平臺。引導各類資產進入產權交易市場，充分發揮產權交易市場的價格發現、價值實現功能，為市場主體退出過程中資產流轉和變現創造良好市場基礎。（各地方人民政府、國家發展改革委、國務院國資委、中國證監會等按職責分工負責）

完善市場主體退出涉及的市場交易制度。依法支持上市公司通過并購重組實現退出。依法支持重整上市公司通過重大資產交易安排、股份發行等方式開展融資，規范上市公司股東減持行為。完善上市公司退市監管制度，暢通市場主體的上市和退市渠道。（中國證監會、最高人民法院牽頭負責）

（四）健全社會公示和監督制度。

健全社會公示。依托全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統，建立健全市場主體主動注銷和強制退出的公告、異議等制度。推進部門共享市場主體退出相關信息，完善市場主體退出公示制度和退出后相關責任人失信懲戒記錄公示制度。（國家發展改革委、市場監管總局牽頭負責）

推動社會監督。對不依法辦理注銷登記的市場主體、被吊銷營業執照的市場主體以及不依法清算的市場主體，依法及時向社會公示，接受社會監督。（國家發展改革委、民政部、市場監管總局等按職責分工負責）

（一）加強黨的領導。

各地區、各部門要充分認識完善市場主體退出制度的重要意義，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務院有關決策部署，加快完善市場主體退出制度，促進市場主體優勝劣汰和資源優化配置。

（二）完善法律體系。

市場主體退出制度體系涉及多領域法律法規，要及時啟動各相關領域法律法規的立法修訂程序，切實形成協同一致、相互支撐的法律體系，為市場主體依法退出提供充分的法律保障。

（三）落實工作責任。

國家發展改革委要做好統籌協調工作，各地區、各部門要按照職能劃分，抓緊落實改革方案，擬定工作計劃，確保相關改革事項按時完成。